作者：兰台律师事务所 金融团队银行组
引言
商业银行是为国民经济生活提供基础金融服务的重要金融机构，其稳健、高效、有序的运转与千家万户的财富积累和各行各业的资金配置息息相关，也直接牵动着整个金融体系和金融秩序的稳定和规范。因此，尽管转让股权是公司法框架下股东最基本的权利之一，但具体到商业银行层面，股权转让不仅是股东行使权益的单一维度，还需要综合考量保护商业银行、存款人和其他金融消费者合法权益等多重问题。
在本专栏上一篇文章中，兰台金融团队银行组结合《商业银行股权管理暂行办法》的具体规定，分析了商业银行股东的资格要求、商业银行股权转让的流程与股东变更的流程等问题。实践中，国有企业由于其主体资格的特殊性，在转让商业银行股权的交易程序中面临更多具象化的问题，本文的讨论重点，就集中在有关国有企业转让其持有的商业银行股权的操作规范。
《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）（下称“54号令”）第二条定义“金融企业国有资产”为“各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益”，第三条规定了县级以上人民政府财政部门和县级以上人民政府或者财政部门授权投资主体转让所持金融企业国有资产，国有及国有控股金融企业转让所持国有资产给境内外法人、自然人或者其他组织，适用54号令。故根据54号令，国有企业转让其持有的商业银行股权，应适用该规定。
根据54号令的规定，拟转让的金融企业国有资产权属关系应当明晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷以及法律、行政法规和国家有关政策规定禁止转让的金融企业国有资产不得转让。金融企业国有资产转让包括非上市企业国有产权转让和上市公司国有股份转让。金融企业国有资产转让以通过产权交易机构、证券交易系统交易为主要方式，符合54号令规定条件的，可以采取直接协议方式转让金融企业国有资产。以下针对通过产权交易机构转让非上市企业国有产权、通过证券交易系统转让上市公司国有股份，以及直接协议转让三种交易方式分别论述。
一、通过产权交易机构转让非上市企业国有产权
非上市企业国有资产转让以通过产权交易机构交易为主要方式。根据54号令及《金融企业非上市国有产权交易规则》（财金〔2011〕118号 ）的规定，梳理非上市企业国有产权转让持有进场转让的主要流程如下：
1、制定转让方案，经过内部决议
转让方应当制定转让方案，并按照内部决策程序交股东会或者股东大会、董事会或者其他决策部门审议，形成书面决议。
转让方案包括转让标的企业产权的基本情况、转让行为的论证情况、产权转让公告以及其他主要内容。转让标的企业涉及职工安置问题的，应当按照国家有关规定办理职工安置工作。
2、评估、核准
转让方应当依照国家有关规定，委托资产评估机构对转让标的企业的整体价值进行评估。
关于评估核准程序，《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）规定，非上市金融企业国有股东股权比例变动的、产权转让的，应当委托资产评估机构进行资产评估。金融企业申请资产评估项目核准时，应当向财政部门报送下列材料：①资产评估项目核准申请文件；②金融企业资产评估项目核准表（包括：资产评估项目基本情况和资产评估结果）；③与资产评估目的相对应的经济行为批准文件及实施方案；④资产评估报告及电子文档；⑤按照规定应当进行审计的审计报告。
3、经财政部门审批
注：本表格内容根据54号令和《关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金〔2016〕122号）（下称“122号文”）整理而来，其中加粗内容来源于122号文的规定。对于54号令和122号文不一致的问题，从122号文中“我部现行国有金融企业股权管理相关规定与本通知不一致的，以本通知为准”的规定来看，应以122号文的规定为准。
需要说明的是，根据54号令关于“转让金融企业产权的，转让方应当对是否符合相关金融监督管理部门的规定进行说明”的规定，我们理解，在国有企业转让商业银行股权中，转让方需要对本次转让是否符合《商业银行法》《商业银行股权管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”）等规定作出说明。
4、进场交易
（1）选定交易场所
54号令第十一条、第十六条规定，非上市金融企业国有产权的转让应当在依法设立的省级以上（含省级，下同）产权交易机构公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。
此外，《财政部关于贯彻落实<金融企业国有资产转让管理办法>有关事项的通知》（财金〔2009〕178号 ）规定，各中央管理的国有及国有控股金融企业转让非上市企业国有产权，应当按照收益最大化和便利交易的原则，在北京产权交易所、天津产权交易中心、上海联合产权交易所、重庆联合产权交易所和各省级财政部门推荐确定的省级产权交易机构中进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。
（2）设定受让方资格条件
根据54号令的规定，意向受让方一般应当具备下列条件：（一）具有良好的财务状况和支付能力；（二）具有良好的商业信用；（三）受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力；（四）国家规定的其他条件。此外，在不违反相关监督管理要求和公平竞争原则下，转让方可以对意向受让方的资质、商业信誉、行业准入、资产规模、经营情况、财务状况、管理能力等提出具体要求。
基于54号令的上述开放性规定，考虑到相关法律法规对商业银行股东的资格限制，建议将《商业银行法》、《暂行办法》及《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法（2018修正）》（下称“《实施办法》”）对商业银行股东的具体要求一并作为受让方资格条件。
（3）发布产权转让公告
（4）征集并确定受让方
就挂牌价格而言，在产权交易过程中，首次挂牌价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果。首次挂牌未能征集到意向受让方的，转让方可以根据转让标的企业情况确定新的挂牌价格并重新公告。如新的挂牌价格低于资产评估结果的90%，应当重新报批。
就确定受让方而言，存在两种情形下的不同处理方式：①经公开征集，产生2个以上（含2个）意向受让方时，转让方应当会同产权交易机构共同对意向受让方进行资格审核，根据转让标的企业的具体情况采取拍卖、招投标或者国家规定的其他公开竞价方式实施产权交；②经产权交易机构公开征集只产生1个符合条件的意向受让方时，产权转让可以采取场内协议转让方式进行，但转让价格不得低于挂牌价格。
5、签订转让协议
确定受让方后，转让方应当与受让方签订产权转让协议。转让协议应当包括下列内容：①转让与受让双方的名称与住所；②转让标的企业产权的基本情况；③转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件；④产权交割事项；⑤转让涉及的有关税费负担；⑥协议争议的解决方式；⑦协议各方的违约责任；⑧协议变更和解除的条件；⑨转让和受让双方认为必要的其他条款。
6、收取转让价款
转让方应当按照产权转让协议的约定及时收取产权转让的全部价款，转让价款原则上应当采取货币性资产一次性收取。受让方以非货币性资产支付产权转让价款的，转让方应当按照有关规定委托资产评估机构进行资产评估，确定非货币性资产的价值。
但是，如金额较大、一次付清确有困难的，可以分期付款。分期付款存在如下限制：①分期付款期限不得超过1年；②受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在协议生效之日起5个工作日内支付；③其余款项应当办理合法的价款支付保全手续，并按同期金融机构基准贷款利率向转让方支付分期付款期间利息；④在全部转让价款支付完毕前或者未办理价款支付保全手续前，转让方不得申请办理国有产权登记和工商变更登记手续。
7、登记变更
产权交易机构应当在交易双方签订产权交易协议、受让方依据协议约定支付转让价款、且交易双方已支付交易服务费用后3个工作日内出具产权交易凭证。在全部转让价款支付完毕前或者未办理价款支付保全手续前，产权交易机构不得出具产权交易凭证。产权交易涉及政府相关部门审查的，产权交易机构应当在交易行为获得政府相关部门批准后出具产权交易凭证。
转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关国有产权登记手续。
二、通过证券交易系统转让上市企业国有股份
根据54号令的规定，转让上市金融企业国有股份应当通过依法设立的证券交易系统。对于国有股东所持上市公司股份通过证券交易系统转让等行为，2018年7月1日生效的《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）（下称“36号令”）进行了明确规定，且根据36号令第七十六条的规定：“金融、文化类上市公司国有股权的监督管理，国家另有规定的，依照其规定。”我们理解，对于上市金融企业国有股份的转让，应当优先适用54号令的相关规定。
鉴于54号令偏重于规范经财政部门审批、确定交易价格等事项，并未对上市企业国有股份转让的全部交易流程进行规范，故我们仅就54号文的重点内容予以说明：
1、经财政部门审批
注：本表格内容根据54号令和122号文整理而来，其中加粗内容来源于122号文的规定。对于54号令和122号文不一致的问题，从122号文中“我部现行国有金融企业股权管理相关规定与本通知不一致的，以本通知为准”的规定来看，应以122号文的规定为准。
2、信息披露
54号令规定，转让方应当根据有关规定，办理上市公司股份转让的信息披露事项。
我们理解，在54号令关于信息披露的规定较为概括，且36号令尚未对此进行规定的情况下，办理上市公司股权转让的信息披露事项，可以尝试依据《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》《上海证券交易所上市公司股东及董事、监事、高级管理人员减持股份实施细则》《深圳证券交易所上市公司股东及董事、监事、高级管理人员减持股份实施细则》等证监会、证券交易所关于上市公司股份转让的交易细则。
3、确定转让价格
54号令规定，转让方采取大宗交易方式转让上市公司股份的，股份转让价格不得低于该上市公司股票当天交易的加权平均价格；当日无成交的，不得低于前1个交易日的加权平均价格。
三、国有资产直接协议转让
监管部门对于金融企业国有资产直接协议转让的管控比较严格，仅在国家有关规定对受让方有特殊要求，或控股（集团）公司进行内部资产重组，再或有其他特殊原因时才可以通过直接协议转让，且需要事先经国务院批准或者财政部门批准。
国有企业转让商业银行股权是否可采取直接协议转让方式，我们理解，《商业银行法》《暂行办法》《实施办法》均对商业银行股东资格有明确的规定，不排除在一定情形下适用“国家有关规定对受让方有特殊要求”这一情况的可能性，最终审批权限在国务院或者财政部门。
为尽可能全面、清晰的呈现国有资产直接协议转让的流程，我们在梳理相关流程时亦区分了转让主体为非上市企业国有产权和上市公司国有股份的两种情形，以下分别论述：
（一）非上市企业国有产权的协议转让
根据54号令的规定，同非上市企业国有产权公开转让一样，非上市企业国有产权协议转让也需要完成组织转让方案制定、资产评估、审核材料报送、转让协议签署和转让价款收取等流程，二者的最大不同在于，采取协议转让转让方无需选定交易场所、通过交易所发布交易公告，不受交易所交易规则限制。具体流程如下：
鉴于上文已经就“通过产权交易机构转让非上市企业国有产权”中有关组织转让方案制定、资产评估核准、审核材料报送、签署转让协议、收取转让价款等流程进行了详细论述，不再赘述，仅就以下特殊事项进行说明：
1、控股（集团）公司进行内部资产重组的审批
根据54号令的规定，拟采取直接协议转让方式对控股（集团）公司内部进行资产重组的，中央管理的金融企业一级子公司的产权转让工作由财政部负责；一级以下子公司的产权转让由控股（集团）公司负责，其中：拟直接协议转让控股上市公司股份的，应当将转让方案报财政部审批。
但是，根据122号文的规定，中央管理金融企业为进行企业内部资产重组，通过直接协议方式转让一级子公司产权，未造成国有股权比例发生变动的，由集团（控股）公司按照公司治理程序自主决策。
对于54号令和122号文在“中央管理的金融企业转让一级子公司的产权”审批要求上不一致的问题，从122号文中“我部现行国有金融企业股权管理相关规定与本通知不一致的，以本通知为准”的规定来看，应以122号文的规定为准。
2、转让价格
54号令规定，非上市企业产权直接协议转让的价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果。
国有金融企业在实施内部资产重组过程中，拟采取直接协议方式转让产权、且转让方和受让方为控股（集团）公司所属独资子公司的，可以不对转让标的企业进行整体评估，但转让价格不得低于最近一期经审计确认的净资产值。
（二）上市企业国有股份的协议转让
根据54号令的规定，上市金融企业国有股份协议转让的流程如下：
1、形成内部决议，并报告财政部门
转让方拟直接协议转让上市公司股份的，应当按照内部决策程序交股东大会、董事会或者其他决策部门进行审议，形成书面决议，并及时报告财政部门。
转让方应当将拟直接协议转让股份的信息书面告知上市公司，由上市公司依法向社会公众进行提示性公告，公告中应当注明，本次股份拟直接协议转让事项应当经财政部门审批。
2、经财政部门审批
转让方直接协议转让上市公司股份，应当向财政部门提交下列材料：（一）协议转让上市公司股份的申请书，包括转让原因、转让股份数量、持股成本等内容；（二）协议转让上市公司股份的内部决策文件及可行性研究报告；（三）拟公开发布的股份协议转让信息内容；（四）财政部门规定的其他文件。
财政部门收到转让方提交的直接协议转让上市公司股份材料后，应当认真进行审核，确定是否批准协议转让事项，并在15个工作日内予以答复。
3、公告转让信息
转让方收到财政部门出具的意见后2个工作日内，应当书面告知上市公司，由上市公司依法公开披露国有股东拟直接协议转让上市公司股份的信息。
转让方直接协议转让上市公司股份信息应当包括以下内容：（一）转让股份数量及所涉及的上市公司名称及基本情况；（二）受让方应当具备的资格条件；（三）受让方递交受让申请的截止日期；（四）财政部门和相关部门的批复意见。
但是，具有下列情形之一的，经财政部门批准后，转让方可以不披露上市公司股份协议转让信息：（一）国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的；（二）转让方作为国有控股股东，为实施国有资源整合或者资产重组，在控股公司或者集团企业内部进行协议转让的；（三）上市公司连续2年亏损并存在退市风险或者严重财务危机，受让方提出重大资产重组计划及具体时间表的；（四）上市公司回购股份涉及转让方所持股份的。
4、可能导致控制权转移的，应当尽职调查
根据54号令的规定，转让方作为上市公司控股股东，拟采取直接协议转让方式转让股份并失去控股权的，应当聘请具有相应资质的专业中介机构担任财务顾问和法律顾问，并提出书面意见。财务顾问和法律顾问应当具有良好的信誉及近3年内无重大违法违规记录。转让方认为必要时，可委托具有证券评估资格的资产评估机构对转让标的资产进行评估。
5、确定转让价格
转让方直接协议转让上市公司股份的，转让价格应当按照上市公司股份转让信息公告日（经批准不须公开股份转让信息的，以股份转让协议签署日为准）前30个交易日每日加权平均价格的加权平均价格或者前1个交易日加权平均价格孰高的原则确定。
转让方作为上市公司国有控股股东，为实施国有资源整合或者资产重组，在内部进行协议转让，且拥有的上市公司权益并不因此减少的，转让价格应当根据上市公司最近一期经审计的净资产、净资产收益率、市盈率等因素合理协商确定。
6、审核受让方资格
54号令规定，受让上市公司股份后，受让方拥有上市公司实际控制权的，应当具备以下条件：①具有法人资格；②设立3年以上，最近2年连续盈利且无重大违法违规行为；③具有促进上市公司持续发展和改善上市公司法人治理结构的能力。
考虑到相关法律法规对商业银行股东的资格限制，建议将《商业银行法》、《暂行办法》及《实施办法》对商业银行股东的具体要求一并作为受让方资格条件。
7、报送转让材料
上市公司股份的转让方为国有及国有控股金融企业的，转让方在确定受让方后，应当及时向财政部门报送以下材料：（一）转让方案的实施及选择受让方的有关情况；（二）上一年度经会计师事务所审计的财务会计报告；（三）受让方基本情况、公司章程及最近一期经会计师事务所审计的财务会计报告；（四）上市公司基本情况、最近一期中期财务会计报告及经会计师事务所审计年度财务会计报告；（五）股份转让协议及股份转让价格的定价说明；（六）受让方与国有股东、上市公司之间在最近12个月内股权转让、资产置换、投资等重大情况及债权债务情况；（七）律师事务所出具的法律意见书；（八）转让上市公司股份对公司股价和资本市场的影响；（九）财政部门规定的其他文件。财政部门应当对转让方报送的材料进行认真审核，并出具股份转让批复文件。
8、受让方确定后，转让方与受让方签署股份转让协议，收取转让价款，办理相关国有产权登记手续。
四、结语
“维护国有资产出资人的合法权益，防止国有资产流失”是国有资产交易的原则，在国有企业转让其持有的商业银行股权中，严格履行不同情形下的审批或报告义务是金融国有资产转让中的重要一环，也是其转让行为合法性的基础。需要注意的是，实践操作中存在部分转让活动因违规转让被财政部门中止或终止，甚至给予行政处分、移送司法机关等情况[2]，建议国有企业及商业银行股权受让方遵循公平、公正、公开、有序竞争和等价有偿的原则，规范交易。
注释
[1]《关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金〔2016〕122号）第三条规定：股权管理事项包括：设立公司、股份性质变更、增资扩股或减资、股权转让或划转、股权置换、合并或分立等可能引起股权比例变动的事项；国有股权管理方案确认等需要国有资产监管部门履职的事项。（一）重点子公司一般是指集团（控股）公司具有实际控制权的金融企业和上市公司，以及当期净资产占集团（控股）公司本级净资产超过一定比例的各级子公司。重点子公司净资产所占比例一般不低于集团（控股）公司本级净资产的5%（含5%），并综合考虑公司长期发展战略、金融业务布局、财务管理水平、风险管控能力、投资行业范围等因素确定，可根据实际情况适时调整。（二）重大股权管理事项一般是指可能导致重点子公司实际控制权发生转移的股权管理事项。
[2]金融企业国有资产转让过程中出现下列情形之一的，财政部门可以要求转让方立即中止或者终止资产转让活动：（一）未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的；（二）转让方不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限，或者未按规定报经财政部门和相关部门审批，擅自转让资产的；（三）转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；（四）转让方与受让方串通，低价转让国有资产，造成国有资产流失的；（五）转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；以金融企业国有资产作为担保的，转让该部分资产时，未经担保债权人同意的；（六）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及资产转让协议签订的；（七）受让方在产权转让竞价过程中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。为避免股权转让活动被中止甚至终止，建议转让方与受让方严格遵守报批、评估、竞价等规定。
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