作者：兰台律师事务所合伙人周海燕
2020年2月27日，我国司法部公布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）全文，征求社会各界意见。
《征求意见稿》发布之后，引起社会各界广泛讨论，反对的声音特别多。但是，梳理永久居留相关立法的历史，我们发现永久居留管理条例的制定已经在立法日程表上一段时间了。2014年之后我国立法机关已经在考虑修改永久居留制度，以降低门槛，设置更加灵活务实的申请条件，加大吸引海外人才的力度。在相关政策方面，从2015年开始，一些具有突破性的永久居留措施在上海、北京和自贸区先行先试，逐步推广，并于2019年推广到全国。可见，现行实施的永久居留相关政策实际上已经突破了原有政策。上升到立法层面，就需要总结和巩固上述政策的相关经验，并在此基础上进一步深化。因此，《征求意见稿》的出台，有其深刻的社会背景和现实的社会意义。
制定永久居留管理条例，符合国家大政方针，符合现阶段中国的实际情况。《征求意见稿》的规定，和国家立法指导思想、基本原则和基本制度框架相一致，符合在新的历史条件下国家对于外国人永久居留的政策导向和政策的价值取向。现有的反对声音，一方面可能和《征求意见稿》本身存在的问题相关，另一方面可能是因为：大家顾虑进一步放开外国人永久居留条件会对本国人产生冲击；此外，我们很多国内的政策，比如户籍政策以及和此相关的福利待遇问题，对于国内人口流动还存在很多限制，在这种情况下大家担心放宽外国人永久居留条件鼓励外国人才在国内长期或者永久居留并给予其国民待遇，可能会导致外国人的“超国民待遇”和对我们本国人自己的不平等。
本文分为上下篇。上篇拟从《征求意见稿》出台的背景、外国人永久居留制度立法相关的历史沿革探讨外国人永久居留制度的立法变迁，下篇拟对《征求意见稿》的条款进行分析评述，并提出一些简单的评析意见。
一、《征求意见稿》出台的背景
进入21世纪之后，世界各国之间的竞争，越来越建立在以人才为基础的竞争上。世界先进经济体纷纷加大对人才的争夺。各国对外国人的移民政策，也大大加强了吸收和引进科技技术人才的比例。
我国改革开发以来，输送了大批人才到经济发达国家，很多经济上、技术上具有突出优势的人才纷纷取得欧美及其他发达国家国籍或者永久居留资格。但是，近年来，中国的经济迅猛发展，已经成长为世界第二大经济体，并努力追赶世界第一大经济体，中国经济结构处于转型升级的关键时刻。在此背景下，人才强国战略、创新驱动发展的要求，迫切需要引进外国技术人才，这也进一步倒逼外国人永久居留制度的改革。
1985年，《外国人入境出境管理法》（“《出入境管理法》”）颁布，提出“永久居留”的规定。根据相关资料统计[1]，1985年到2004年间，中国共授予3000多名外国人在华定居的权利，获得永久居留权的只有50人[2]。从2004年《永久居留审批管理办法》出台到2016年，中国一共授予了不到1万外国人永久居留资格，其中2016年为1576人[3]。而根据美国国土安全部的统计，从2004年到2016年，美国一共发放了约1400万张绿卡，其中仅2016年就发放了约118万张绿卡[4]。虽然美国传统上是移民国家，中国的国情与发展阶段和美国不同，但是如此巨大的差距，以及实际执行中越来越凸显的外籍人才永久居留制度的障碍和不足，说明我国永久居留政策以及实践远远不能满足中国经济社会发展的需要。在此背景下，修改和放宽永久居留政策、吸引国外人才促进中国建设成为着眼点。
2016年2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》（“《意见》”）。《意见》提出加强和完善永久居留服务管理体制机制的总体要求和基本原则，成为进一步深化外国人永久居留服务的纲领性文件。同时，《意见》也提出加快制定外国人永久居留服务管理条例。
正如《意见》所指出的，外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段；我国外国人永久居留制度实施以来，在服务国家人才战略、吸引海外投资、涵养侨务资源等方面发挥了重要作用，但同时仍存在申请条件设置不够合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题；进一步加强和改进外国人永久居留服务管理工作，对于新形势下落实人才强国战略、促进经济社会发展、增强国家吸引力、构建和谐社会具有十分重要的意义。这是进一步深化改革外国人永久居留制度的历史背景。
此外，《意见》出台前后，一些便利外国人永久居留的措施相继出台推广。2015年7月以来，从上海科创中心、福建自贸区、北京中关村国家自主创新示范区、广东自贸区等在公安部的支持下相继出台建设及创新驱动发展的出入境和永久居留便利政策措施开始，到2017年相关便利措施推广到相关自贸区，到2019年在全国范围内推广相关便利措施。这些先行先试政策的推广，对促进经济社会发展，聚集创新人才发挥了重大积极的作用。因此，总结梳理永久居留政策的创新实践将其上升为法律制度也成为当下必要。
二、 永久居留权相关立法的历史沿革
在对《征求意见稿》进行评析之前，我们先梳理了永久居留相关立法的历史，以及2015年以来逐步出台和推广的永久居留相关的突破性便利措施，以便于我们了解永久居留制度的立法沿革，以及最新实践中行之有效的永久居留相关措施，从而更好地去分析《征求意见稿》的条款。
（一）《出入境管理法》
1985年，《出入境管理法》出台，提出“永久居留”的规定。《出入境管理法》第四十七条、第四十八条和第四十九条规定了外国人永久居留资格取得、使用和取消的基本原则。其中，第四十七条规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。外国人在中国境内永久居留的审批管理办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。《出入境管理法》奠定了建立永久居留制度的法律基础。
（二）《永久居留审批管理办法》
在《出入境管理法》的基础上，2004年8月，公安部会同外交部发布并施行了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（“《办法》”）。《办法》作为政府部门规章，对外国人永久居留资格审批机关、申请条件、申请提交材料、申请流程、永久居留资格维持要求、《外国人永久居留证》、永久居留资格的取消等内容作了规定。《办法》的出台，标志着外国人永久居留制度真正建立，永久居留制度进入实施阶段。
2012年12月12日，中组部等25部委出台《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，明确了具有永久居留资格的外国人可以享受就业、签证居留、通关、投资、职称、子女教育、社保、住房公积金、购房、办理金融业务、购物、旅行、驾照等方面的国民待遇。
（三）《意见》
2016年2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《意见》。《意见》提出加强外国人永久居留服务管理的重要意义、总体要求和基本原则；提出完善永久居留服务管理体制机制、设定灵活务实的永久居留申请条件、进一步规范和优化永久居留受理审批程序、明确和落实永久居留资格待遇、加强日常服务管理、提高永久居留服务管理保障水平的意见。《意见》提出了新时期永久居留政策的基本指导思想、基本原则、基本制度框架和主要内容。如前所述，《意见》构成进一步深化外国人永久居留服务的纲领性文件。
《意见》提出的总体要求、基本原则、基本制度框架和主要内容，确立了2015年以来相关实践推出的外国人永久居留政策措施的指导思想和基本原则，也确立了《征求意见稿》的基本框架、基本原则和主要内容。
《意见》同时提出进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置，加快制定外国人永久居留服务管理条例。2018年3月全国人大通过新的国务院机构改革方案提出组建国家移民局，2018年4月1日国家移民管理局挂牌成立。国家移民管理局由公安部管理，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，负责移民政策拟定和组织实施、出入境管理、外国人停留居留管理等工作。随着国家移民局的成立，永久居留管理条例应该也会很快出台。
（四）2015年以来上海、北京、相关自贸区永久居留相关突破性便利措施
1、上海科创中心政策
2015年6月公安部发布了支持上海科创中心建设的系列出入境措施，上海在公安部出入境措施基础上制定了实施细则十条措施（“十条措施”），并于2015年7月1日正式实施。上海科创中心的十条措施，在市场化认定外籍人才标准、海外人才申请永久居留等新规实现了重大突破。其中，和海外人才申请永久居留相关的主要规定如下：
（1）以市场化方式认定的外籍人才，只要工资性年收入和年缴纳个人所得税达到规定标准，在上海已经连续工作满4年，每年在中国境内居住累计不少于6个月，经所在单位推荐，就可以申请永久居留。
（2）经人才主管部门认定的外籍人才，提供人才认定证明，可以申请加注“人才”的工作类居留许可，有效期为5年。工作满3年后，经单位推荐，可以直接申请永久居留，同时审批时限由原来180日缩短至90日。
（3）经科创“职业清单”所属企业聘雇并担保的行业高级专业人才，提供企业聘雇合同和担保证明，可以申请加注“人才”的工作类居留许可，有效期为5年。工作满3年后，经担保单位推荐，可以直接申请永久居留，同时审批时限由原来180日缩短至90日。
就“以市场化方式认定的外籍人才”挂钩工资和税收。2015年上海市的标准为参照上一年度上海市人均工资水平的倍数和纳税标准进行调整。今年定为工资性年收入达到60万元人民币以上，且年缴纳个人所得税达到12万元人民币以上的在沪就业外国人。
此外，上海市十条措施扩大长期居留许可申请范围的规定。按照原规定，只有外籍高层次人才和投资者可申请2至5年的长期居留许可。公安部新政扩大了长期居留许可的申请范围，使在上海工作的外国人享受更为稳定的居留预期。同时，十条措施明确：在上海工作的外国人，如其已连续两次申请办理工作类居留许可，且遵守中国法律法规的，第三次可以直接申请有效期5年的工作类居留许可。
2、北京创新发展20项出入境政策措施
2016年公安部推出支持北京创新发展的20项出入境政策措施，于2016年3月1日起实施。北京创新发展的20项出入境政策措施针对外国人永久居留实施了高层次人才永久居留直通车，给予在中关村创新创业外籍华人申请永久居留突破性便利，给予在中关村创新创业外籍华人长期居留突破性便利，在全国率先实施外籍人才申请永久居留积分评估制度，首次实现港澳居民特殊人才及家属可来京定居。其中，和永久居留相关的主要政策包括：
（1）高层次人才永久居留直通车制度。对经北京人才主管部门认定的外籍高层次人才或者经北京市科委认可企业聘雇并担保的行业高级专业人才（不受60周岁年龄限制），可以申请签发5年有效期的工作类居留许可（加注“人才”）。连续工作满3年的外国人，经工作单位推荐，可以申请在华永久居留，审批期限由180日缩短为90日。
（2）给予在中关村创新创业外籍华人申请永久居留突破性便利。具有博士研究生以上学历且持工作类居留许可在中关村企业工作的外籍华人，持工作类居留许可在中关村企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月的外籍华人，提交相关材料可以直接申请在华永久居留。
（3）率先实施外籍人才申请永久居留积分评估制度。中关村创业团队外籍成员和中关村企业选聘的外籍技术人才，根据中关村外籍人才积分评估标准进行评分，达到一定分值以上的，可凭中关村管委会出具的推荐函和积分评估证明等材料，申请在华永久居留。
（4）首次实现了港澳居民特殊人才及家属来京定居并落户。经北京市人才主管部门认定的港澳居民特殊人才，可凭人才认定证明及其他材料，到北京市公安局出入境接待大厅办理手续。此外，港澳居民特殊人才配偶及未成年子女亦可随同办理。
（5）建立由市场主导、透明简洁的就业外国人申请永久居留渠道。根据实际需求，取消在京就业外国人申请永久居留对单位类别和职务级别的限制，放宽居住时限要求。对在北京已连续工作满4年，且4年内每年在中国境内实际居住累计不少于6个月；连续4年工资性年收入（税前）50万元人民币以上；每年缴纳个人所得税10万元人民币以上的外国人，经现工作单位推荐，可以申请办理外国人永久居留。
此外，北京市政策在长期居留上也提供了突破性便利：（1）给予在中关村创新创业外籍华人长期居留突破性便利，给予创业团队外籍成员和中关村企业选聘外籍技术人才入出境签证和居留突破性便利。上述人员提交相关资料和聘雇单位的担保函件，享受入出境签证便利，且可以申请有效期不超过5年的工作类居留许可或有效期不超过5年的私人事务类居留许可。（2）扩大长期居留许可签发范围，使在北京工作的外国人享受更为稳定的居留预期。对于在北京工作的外国人，如其已连续两次申请办理工作类居留许可，且无违法违规问题的，第三次申请工作类居留许可，可以按规定签发有效期5年以内的工作类居留许可，使其享受更为稳定的居留预期。
3、相关自贸区7项出入境政策措施
2017年，公安部在国家有关自贸区等区域推出7项出入境政策措施。该7项措施针对四类外籍人员（即外籍高端人才、长期在华工作人员、外籍华人、外籍留学生及外籍学生）采取了出入境、签证、停留居留相关便利性政策，特别是申办有效期5年以内的长期签证或居留许可的便利，以及申请永久居留资格的突破性便利。相关政策以及和永久居留相关的措施主要包括：
（1）将国际高端人才申请永久居留的推荐单位由省部级下放到自贸区管委会等单位。对符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶、未成年子女，经自贸区管委会等单位推荐，可直接申请在华永久居留。
（2）针对外籍技术人才、管理人才以及拥有长期稳定工作的普通外籍人员，建立市场化人才选聘模式，优化入出境、停居留和永久居留政策，特别是允许其配偶、未成年子女随同申请，使其对在华工作有着稳定的居留预期。其中永久居留相关的主要措施有：外籍人员已在当地连续工作满4年、每年在中国境内实际居留累计不少于6个月，有稳定生活保障和住所，工资性年收入和年缴纳个人所得税达到规定标准，经工作单位推荐，可以申请在华永久居留，并允许其配偶和未成年子女随同申请。
（3）针对外籍华人推出更为宽松便利的入出境、停居留和永久居留政策。其中永久居留相关的主要措施有：外籍华人具有博士研究生以上学历在当地工作，或外籍华人在本地连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，可直接申请在华永久居留。
（4）针对外籍留学生和外籍学生到中国创业实习，提供优越的政策利好和孵化支持，提供入出境、停留居留的便利措施。
4、2019年中国公安部全国范围内发布12条移民与出入境便利政策
2019年7月，中国公安部发布12条移民与出入境便利政策，在全国范围内推广复制促进服务自由贸易试验区建设移民与出入境便利政策，自2019年8月1日起，全国范围内的外籍人才可享办理签证和永久居留便利，外籍人才申请永久居留对象范围扩大，签发长期签证和居留许可对象范围放宽。
12条移民与出入境便利政策与永久居留相关的条款如下：
（1）对外籍高层次人才、有重大突出贡献以及国家特别需要的外国人，经国家有关主管部门、省级人民政府或国家重点发展区域管理部门推荐，可向公安机关出入境管理部门申请在华永久居留。上述人员的外籍配偶和未成年子女可随同申请。
（2）在中国境内工作的外国人，连续工作满4年、每年实际居住不少于6个月，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍，年缴纳个人所得税不低于工资性年收入标准的20%，可向公安机关出入境管理部门申请在华永久居留。其外籍配偶和未成年子女可随同申请。
（3）在中国境内工作的外籍华人，具有博士研究生学历或在国家重点发展区域连续工作满4年、每年实际居住不少于6个月，可向公安机关出入境管理部门申请在华永久居留。其外籍配偶和未成年子女可随同申请。
此外，12条移民与出入境便利政策对于国内重点高等院校、科研院所和知名企业邀请的外国专家学者，以及设区的市级以上人民政府人才主管部门、科技创新主管部门认定的外籍高层次管理和专业技术人才，国内重点发展领域、行业引进的外籍人才和创新创业团队成员，有重大突出贡献以及国家特别需要的外国人推荐的其带领的工作团队外籍成员和科研辅助人员给与申办有效期5年以内的长期签证或居留许可的便利。
以上是我们梳理的《征求意见稿》出台的背景和永久居留制度政策立法的历史沿革，在下篇中我们将对《征求意见稿》进行简单评析。
注释
[1]《中国“绿卡”完全手册：十年（2004-2014）》www.xinhuanet.com//hr/2014-06/05/c_126581396.htm
[2]另一种说法是，1985年到2004年间，中国共授予3000多名外国人在华定居的权利，获得永久居留权的却只有90多人。
[3]金杜律师事务所 梁燕玲 赵秋阳《“宅兹中国”不再难：来华工作外国人居留新政解读》
[4]金杜律师事务所 梁燕玲 赵秋阳《“宅兹中国”不再难：来华工作外国人居留新政解读》
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